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E o futuro mandou a conta da Previdência: o que fazer?

Gabriel P. Torres | Economista e associado do IEE

Criado com um modelo atuarialmente fadado a produzir prejuízos no longo prazo, o sistema de previdência administrado pelo Estado precisa ser alterado antes que empenhe também o futuro de cada brasileiro.

Aqui e acolá algumas notícias sobre reformas no sistema de Previdência “pipocam” na imprensa brasileira. Muito se fala que o governo deseja aumentar a idade mínima para que o trabalhador da iniciativa privada, e do setor público possam se aposentar, além de criar uma regra de transição para quem está próximo da aposentadoria. Ainda que não se saiba exatamente quais são as reformas pretendidas pelo atual governo brasileiro, é necessário primeiro entender os motivos por trás de uma eventual reforma.

O sistema de Previdência brasileiro pode ser subdivido em duas partes. A primeira delas é o chamado Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com 71,5 milhões de contribuintes e 25,5 milhões de beneficiários, e é obrigatório para pessoas com contratos de trabalho regidos pela CLT, comissionados, funcionários temporários e agentes políticos. Segundo os dados mais recentes¹, o RGPS encerrou 2015 com déficit de R$ 91,8 bilhões de reais (1,47% do PIB), um resultado que não pode ser considerado novidade. Em 2003 o regime já apresentava um substancial déficit (R$ 55,9 bilhões), mas cresceu consideravelmente (64,2%) mesmo quando descontamos os efeitos da inflação.

Há ainda um segundo déficit previdenciário: aquele que existe no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), administrado pelo Governo Federal e obrigatório para seus funcionários sob regime estatutário. No mesmo 2015, o RPPS atingiu resultado negativo em R$ 96,1 bilhões (1,53% do PIB) após beneficiar um número consideravelmente menor de participantes: 1,0 milhão de aposentados, tendo ainda 1,2 milhões de contribuintes ativos. Nesse regime as maiores despesas foram as aposentadorias dos servidores públicos (R$ 45,6 bilhões) – muitas delas em salários integrais pois foram concedidas por regras ainda mais permissivas que as atuais -, bem como as pensões funcionários ou seus dependentes (R$ 35,7 bilhões).

O tamanho dos dois déficits surpreende pois são quase equivalentes ao déficit que existe hoje no orçamento do setor público como um todo: R$ 194,4,bilhões (3,1% do PIB) no acumulado em 12 meses. Nos últimos anos esse têm sido um padrão do sistema previdenciário: desde 2014 apenas o déficit do RGPS foi maior que o resultado primário do Governo Central, o que evidencia o tamanho do problema do modelo atual de previdência para o caixa do governo.

Mas porque isso acontece? Ambos os regimes acima são chamados de “repartição simples e compulsória”, o que significa que os valores são obrigatoriamente descontados dos salários dos funcionários públicos e privados, e posteriormente transferidos a uma espécie de “conta única”. Os valores dessa conta financiam os pagamentos a quem já está aposentado, de forma que quando há um número maior de aposentados que “contribuintes” (pessoas trabalhando) o sistema se torna deficitário. Além disso, a contribuição tem faixas pré-determinadas, não tendo os indivíduos a liberdade de pouparem mais (ou menos) para suas aposentadorias futuras.

Os sistemas de repartição em nível nacional são bastante criticados na literatura econômica pois são, via de regra, atuarialmente insustentáveis quando se considera a dinâmica da demografia. A maioria das sociedades apresenta um período de crescimento populacional bastante acelerado quando atingem um nível de renda pouco abaixo da média, tornando-se posteriormente sociedades com maior proporção de idosos à medida que migra de nível de renda. Não à toa, o Chile² fez uma reforma em seu sistema de previdência nos anos 1980, no qual deu às pessoas a possibilidade de escolher planos de previdência privados e, com isso, decidirem como construir o financiamento de seu próprio futuro.

Aqui no Brasil, no entanto, uma transição para esse modelo é bastante complicada de ser implementada imediatamente – ao menos no atual momento. Conforme o projeto orçamentário em tramitação no Congresso, a projeção para 2027 (ou seja, apenas em dez anos) é que os déficits do RGPS (R$ 409,3 bilhões) e do RPPS (R$ 131,1 bilhões) atinjam conjuntamente 3,8% do PIB – um valor muito próximo aos superávit primário do Governo Central em nossos melhores anos. Desta forma, uma transição para um modelo 100% voluntário e privado exigiria a criação de fundos capazes de não só absorver os brasileiros mais novos (longe de idade de aposentadoria, portanto) e também aqueles que já estão no meio de seu ciclo de trabalho. Com um déficit fiscal que deve se manter pelo menos até 2019, e projeções previdenciárias bastante preocupantes como aquelas acima, parece que antes de uma profunda reforma serão necessárias medidas paliativas.

Apenas a título de comparação é preciso entender que o Brasil é um “ponto fora da curva” em comparação a outros países. Atualmente, considerando não só os regimes federais como estaduais e municipais, além da previdência privada, dispendemos cerca de 13,0% do PIB em Previdência. Esse é um percentual similar ao de economias maduras e mais velhas, como Itália (14,0%), França (12,0%), Alemanha (11,0%), e até mesmo acima da Espanha (8,0%). Os países emergentes e (ou) pertencentes aos BRICS – mais parecidos conosco, portanto -, gastam consideravelmente menos: entre 1-5% de seu PIB nessa área. Não só isso, essa despesa é incompatível com a proporção de idosos que possuímos: na média, países que possuem cerca de 5% de população acima de 65 anos ou mais gastam pouco menos de 2% de seu PIB com benefícios previdenciários.

Mais quais pontos que podem ser alterados, no curto prazo, para surtir algum efeito em termos de caixa no orçamento do Estado e, com isso, abrir espaço para uma reforma futura profunda – ainda que apenas para as novas gerações? Há três pontos que merecem a atenção nesta análise.

O primeiro é a desvinculação dos benefícios previdenciários ao salário mínimo, uma medida que foi recentemente indexada à inflação e não à produtividade. Além disso, salários mínimos não guardam relação com a contribuição do participante na previdência, não devendo ser, portanto, utilizados como balizador das aposentadorias. Um segundo ponto é a idade mínima, bastante baixa para homens (55 anos na iniciativa privada e 60 anos no serviço público) e mulheres (52 anos e 55 anos, respectivamente). Com o passar do tempo e os avanços da medicina, a expectativa de vida das pessoas é alterada e, portanto, o período de cumprimento mínimo para a aposentadoria deve evoluir de acordo com essas projeções. Por fim, resta a revisão de algumas regras bastante permissivas, que permitem que determinadas categorias se aposentem com menos tempo de contribuição, ao invés de regras semelhantes a todos os participantes.

O cenário da Previdência é bastante nebuloso e as formas de modificá-lo sem uma ruptura exigem uma sequência de reformas que nos levem de um modelo quase que integralmente estatizado e compulsório, para outro de maior liberdade de escolha ao participante. A proximidade com a insustentabilidade financeira abre espaço para essas reformas, mas o relógio está correndo.

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[1] Secretaria do Tesouro Nacional.

[2] Ver Edwards (1996, The Chilean Pension Program, a pioneering program – NBER) e Kritzer (1996, Privatizing Social Security, the Chilean Experience – SSB)