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A PEC da realidade orçamentária e por que direitos não nascem em árvores 

Rodrigo De Marchi Calazans | Advogado e associado do IEE

Por que alguns países se endividam em patamares insuportáveis a ponto de desencadear convulsões sociais? O começo da resposta pode ser encontrado em duas verdadeiras máximas proferidas pelo político e economista Thomas Sowell. Segundo ele, “A primeira lei da economia é a escassez. E a primeira lei da política é ignorar a primeira lei da economia”. Daí certamente a razão da seguinte sentença: “O fato de que muitos políticos de sucesso são mentirosos não é exclusivamente reflexo da classe política, é também um reflexo do eleitorado. Quando as pessoas querem o impossível, somente os mentirosos podem satisfazê-las, e unicamente no curto prazo”.

Na intitulada Constituição da República Federativa do Brasil, também conhecida como Carta Política de 1988, os políticos que formaram a Assembleia Nacional Constituinte foram pródigos em prometer o impossível e ignoraram solenemente a primeira lei da economia.

De fato, a Carta de 1988 teve a pretensão de instituir o Estado de bem-estar social (ou, na expressão inglesa, welfare state) no Brasil. Já no rol de direitos e garantias fundamentais (artigos 5º a 17), além dos direitos negativos, que implicam abstenções do Estado na esfera privada (v.g., direito à vida, à liberdade de expressão), a Constituição estabeleceu também direitos sociais (ou direitos positivos), que demandam a atuação do Estado na prestação de serviços públicos (v.g., direito à saúde, à educação, à alimentação, ao trabalho, à moradia, ao transporte, ao lazer, à segurança, à previdência social). Para a realização destes últimos, a Constituição brasileira estabelece normas programáticas, quer dizer, programas e diretrizes para a atuação do Estado.

A bem da verdade, nunca houve recursos suficientes para atender aos direitos garantidos pela Constituição. Aliás, nossa Lei Maior foi promulgada em um contexto de hiperinflação, por um governo economicamente quebrado, mas que, paradoxalmente, comprometeu-se a fornecer aos seus cidadãos serviços sociais paradisíacos. Descurou-se, todavia, que os recursos orçamentários obtidos por meio de tributação sempre serão escassos, e as necessidades humanas a satisfazer, ilimitadas.

A pretexto de prestar os direitos sociais, o Estado aparelhou-se, agigantou-se até atingir um patamar insustentável. Na prática, contudo, os direitos sociais não são prestados adequadamente, e os recursos se esvaem na burocracia estatal. Nesse contexto, o fracasso e o descrédito do Estado como protagonista do processo econômico-social retiraram o suporte ideológico de boa parte das disposições da Carta Política de 1988.

Deveras, não se transforma uma sociedade por meio de uma nova ordem constitucional, como queria o constituinte de 1988. Por meio de uma Constituição se reconhecem e se identificam regras mínimas de funcionamento do Estado nas suas relações com as pessoas.

Ainda que seja óbvio, é bom que se diga que a escassez não foi inventada por economistas. Trata-se da constatação de um fato; uma realidade inexorável. Os recursos são limitados, e não há político capaz de operar o milagre da multiplicação – o que muitos fazem, aliás, é abocanhar uma parte desses recursos para benefício próprio. Pois a escassez de recursos torna os direitos sociais também escassos.

De fato, é difícil lidar com a ideia de escassez. Negar a realidade, todavia, não ajuda a solucionar o problema. Não obstante, vigora no senso comum brasileiro a crença de que os recursos financeiros do Estado saem de lugar nenhum e que, portanto, o Estado pode tudo, devendo ser o provedor paternalista de todas as necessidades. Daí a razão do baixo envolvimento dos brasileiros sobre como são gastos os recursos arrecadados via tributação (ou via empréstimos, ou via impressão de moeda). Há no país a tradição política de criar a ilusão de que o governo é capaz de distribuir benesses sem que ninguém tenha que pagar nada por isso. Trata-se do mito do governo grátis, na feliz expressão do economista Paulo Rabello de Castro.

Aliás, importante que se diga, o problema fiscal não se limita ao governo federal; contamina os estados e municípios, Poder Legislativo e Judiciário. A cultura do esbanjamento faz parte dos usos e costumes nacionais desde a época em que éramos colônia portuguesa

Ocorre que, diante da escassez inexorável, o que sucessivos governos vêm fazendo é lançar mão de aumento de impostos, endividamento e impressão de moeda. De fato, enquanto o cidadão comum precisa produzir para assegurar sua subsistência, o Estado financia-se basicamente de três formas distintas: cobrança de impostos, tomada de empréstimos e emissão de moeda. Todas elas representam extração de riqueza da sociedade, especialmente se utilizadas de forma irresponsável.

Em geral, as pessoas recusam-se a aceitar verdades desagradáveis, especialmente quando ditas em épocas de bonança. Porém, quando a realidade se impõe e os efeitos econômicos de medidas populistas começam a cobrar seu preço, ajustes são inevitáveis. “We can ignore reality, but we cannot ignore the consequences of ignoring reality” (Ayn Rand).

Este é justamente o momento que o Brasil vive: depois da bonança das commodities e da indiscriminada distribuição de ilusória felicidade – do Bolsa Família ao Bolsa Empresário –, a escassez impõe-se.

É nesse contexto que emerge o debate sobre a Proposta de Emenda à Constituição nº 241/2016, que pretende instituir, no âmbito do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988, o “Novo Regime Fiscal”, por meio do estabelecimento de teto global de despesas primárias e respectivos condicionantes em termos de sanções, exceções e delimitação do cálculo. Em resumo, a PEC 241 estabelece teto para os gastos públicos, limitando-os ao reajuste da inflação, por um prazo de 20 anos, que poderá ser revisto após 10 anos.

Com efeito, atualmente cerca de 80% das despesas do governo são definidos constitucionalmente. No Brasil, forçoso reconhecer, atingiu-se um nível de irresponsabilidade tão alto que agora se revela necessário instituir normas de índole constitucional para que a administração pública direta e indireta dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não gaste mais do que se arrecada. Se mesmo com leis de responsabilidade fiscal o gasto público cresce desmedidamente acima da arrecadação e da capacidade de endividamento, somente uma providência rígida e incontornável poderá impor-lhe freio.

O modelo de gasto público sem controle é o personagem responsável pela maior crise recessiva da História moderna do Brasil. Por mais que crescesse, a carga extrativa de tributos não foi suficiente e atualmente a dívida pública bruta já se aproxima de 70% do PIB (enquanto nos países emergentes a média é de 45%).  Já a proporção da despesa primária do governo (gastos com a prestação de serviços públicos deduzidas as despesas financeiras) em relação ao PIB quase dobrou nos últimos 25 anos (em 1991 era equivalente a 10,8% e em 2015 alcançou 19,5% do PIB).

Embora evidentemente não seja a panaceia dos problemas econômicos do país, a PEC 241 é um bom começo ao limitar os gastos do governo. A medida tem o mérito de reconhecer que os gastos do governo – e os déficits orçamentários que eles causam – não podem continuar indefinidamente. Talvez seja a primeira vez que um governo reconhece – ainda que implicitamente – que os déficits orçamentários geram consequências nefastas para a economia. Além disso, reconhece-se que, para que um grupo seja privilegiado com uma parte dos recursos do orçamento, outro grupo necessariamente é prejudicado. Reconhece-se, finalmente, que o dinheiro extraído pelo governo da sociedade não é infinito.

A escassez de recursos públicos (ou seja, de dinheiro dos pagadores de impostos) impõe sacrifícios, impedindo que se resolvam todos os anseios da sociedade. Com a PEC 241, o que se espera é que a administração pública fique realmente obrigada, à margem da vontade pessoal de seus agentes, a fazer escolhas. Ocorre que o mundo real não tolera mais que o orçamento público seja “peça de ficção”. Forçar o Estado a adequar seu orçamento à sua capacidade de arrecadação e de endividamento é medida que se impõe!

Aliás, quanto às críticas acerca do limite de gastos em saúde e educação, vale observar que, se o Congresso quiser, poderá ampliá-los, desde que reduza os gastos com outras rubricas. Ou seja, caberá ao Congresso definir o momento e de que forma os gastos com saúde e educação poderão ser aumentados acima do mínimo. Para fazer isso, nossos políticos deverão apontar de que outra parte do orçamento sairão os recursos.

O que se espera é que o teto dos gastos tenha o condão de mudar as atuais regras do jogo, vale dizer, que faça com que o governo enfrente as consequências de seus próprios atos, evitando o repasse covarde à sociedade.

Para que traga os efeitos desejados, contudo, deve ser acompanhado de profundas reformas estruturais: tributária, previdenciária, trabalhista, privatizações, abertura comercial, reforma constitucional e política. Só assim se pode começar a pensar na ruptura com a servidão e com o paternalismo estatal e com os grupos de interesse que povoam o Legislativo e o Executivo.