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Desregulamentando para um céu de brigadeiro

Desde o seu surgimento, nos anos 20, a aviação civil americana sempre possuiu relação muito próxima com o Estado, já que havia grande preocupação com fomento e a regulação da atividade. Em 1925 o Kelly Airmail Act encarregou os Correios americanos de remunerar pelo transporte de cargas postais as empresas aéreas selecionadas através de concorrência pública. Esse modelo deu origem a um conglomerado de empresas que ficou conhecido como The Big Four, já que em 1933 quase 100% das remunerações foram diretamente destinadas às quatro maiores empresas aéreas. 

No entanto, o constante favorecimento das Big Four nos processos licitatórios chamou a atenção de agentes federais que, em 1934, iniciaram uma investigação sobre o processo de distribuição dos contratos de transporte de correio aéreo. Assim, em decorrência do “Escândalo do Correio Aéreo”, como o caso ficou conhecido, o Presidente F.D. Roosevelt dissolveu as holdings que dominavam o setor, determinando a separação das construtoras de aeronaves das empresas de transporte aéreo. No mesmo ano, foi criada a Civil Aviation Administration (CAA), que passou a controlar parcialmente o setor. 

Em 1938, no entanto, o Estado, mais uma vez, era chamado a “proteger o setor”, atenuando a concorrência e investindo recursos públicos. Por meio da Civil Aeronautics Board (CAB), as grandes empresas organizaram-se em um sistema corporativista, a ser regulado por uma agência centralizadora, supostamente independente, a quem caberia decidir eventuais disputas de mercado. Nas décadas seguintes, durante a Guerra Fria, as empresas aéreas investiram fortemente em tecnologia. Aliados a um período de crescimento econômico e um sistema bastante cartelizado, os investimentos realizados com o aval do Estado resultaram na consolidação do setor, finalizando a transição de um serviço de transporte de correios para transporte de passageiros. Até o princípio dos anos 70, o modelo funcionou sem maiores questionamentos, fomentando o crescimento controlado do setor, que se tornara consideravelmente elitista. 

Contudo, em apenas 3 anos, a aviação civil americana sofreu um intenso processo de desregulamentação. As primeiras medidas liberalizantes ocorreram ainda no Governo Ford, em 1975, com a flexibilização de tarifas, o que teve efeitos imediatos. Com a redução dos preços das passagens, estudantes, famílias de classe média e operários passaram a ocupar um espaço antes reservado a executivos. A desregulamentação significou ainda a liberalização de rotas e a eliminação dos controles de entrada de novas empresas no setor. O processo culminou no Airline Deregulation Act, assinado em 1978, por Jimmy Carter, que suprimiu por completo os controles regulatórios instituídos pela CAB, cuja abolição restou prevista para 1986. 

A reforma regulatória da aviação civil americana é especialmente importante porque foi a primeira, a mais rápida e a mais radical do mundo. Além disso, representou uma nova etapa nas relações entre estado e empresas, já que pela primeira vez permitiu a exposição dessas companhias às forças do mercado. 

É necessário referir que o processo de desregulamentação não ocorreu sem percalços. 

Nos primeiros anos, afloraram conflitos trabalhistas e falências de empresas envolvidas na atividade, o que causou significativa instabilidade financeira ao setor, afetando consumidores a atraindo a cobertura negativa da imprensa. Por outro lado, superado o momento inicial, o processo de liberalização americano teve como resultado profundas inovações tecnológicas e de marketing, cujo impacto foi sentido em toda a aviação civil global. Exemplos desses efeitos são o surgimento das companhias low cost e a criação dos programas de milhagem. 

Contudo, é curioso notar que, a despeito da desregulamentação, a própria estrutura do setor acabou determinando a sua concentração, eis que a adoção de hubs[Nota de rodapé], assim como o surgimento de novas estruturas e tecnologias de informática se converteram em barreiras não regulatórias à competição. Por outro lado, essas inovações beneficiaram o consumidor, permitindo maior frequência de voos, grande variedade de serviços e tarifas diferenciadas. Assim, a estrutura peculiar do setor, baseada em rotas, aliada ao fator tecnológico, possibilita a competição mesmo em uma indústria concentrada, já que alguns trechos possuem até meia de dúzia de competidores, os quais estão em permanente busca por novas vantagens competitivas. 

No Brasil, entre as décadas de 20 e 30, o setor da aviação civil era dominado por empresas europeias, já que as empresas brasileiras não tinham acesso às inovações tecnológicas da indústria de transporte aéreo desenvolvidas nos Estados Unidos e na Europa. Nas décadas seguintes, entre 1940 e 1950, o mercado passou a ser dividido entre as companhias brasileiras e americanas, já que, durante a 2ª Guerra Mundial, as empresas alemãs, como a VARIG, que possuíam forte atuação no mercado interno, foram expropriadas e entregues a administradores locais. Na década de 1950, as empresas aéreas nacionais consolidaram suas posições nos mercados domésticos e internacional, adquirindo os aviões que, após o término da guerra, permaneceram no território brasileiro. Nesse período, despontaram a VARIG e a VASP, tendo sido criada a empresa Sadia-Transbrasil. 

Após um longo período de crescimento, o setor passou a sentir os efeitos da crise que marcou o início da década de 60, fazendo com que as empresas se voltassem ao governo. Assim, até o princípio dos anos 80, a empresas voltaram a crescer, estimuladas pelo aumento da demanda, mas especialmente pela forte regulação, já que durante esse período os preços e as frequências de voo passaram a ser ditadas pelo Estado, que também limitou a entrada de novas companhias. O mercado doméstico foi divido em dois segmentos, o nacional e o regional, cabendo às quatro grandes companhias aéreas (Varig, Vasp, Cruzeiro do Sul e Transbrasil) toda a operação do sistema.

Contudo, em virtude do aumento do preço do petróleo e do controle de preços das passagens, a situação financeira das companhias aéreas se deteriorou na primeira metade da década de 80, o que causou uma guerra de preços e o acirramento das condições dessas empresas. Assim, no início dos anos 90 as principais companhias aéreas se encontravam numa situação financeira insustentável: a VASP apresentando resultados negativos, a Transbrasil enfrentando um regime pré-falimentar e a VARIG operando com baixa rentabilidade e fortemente endividada. A liberalização do setor, portanto, teve como causa a saúde financeira das companhias aéreas, incapazes de gerar resultados positivos a despeito das barreiras a novos concorrentes. 

A desregulamentação foi conduzida em três rodadas. Primeiramente, em 1992, foram abertas as rotas nacionais para as empresas regionais, o que resultou no surgimento de novos players, como a TAM. Já a segunda rodada de liberalização, levada a efeito apenas em 97 determinou a ampliação dos limites de flutuação do preço das passagens, que somente viria a ser totalmente liberado por ocasião da terceira etapa do processo de desregulamentação, ocorrida em 2001.

Em 2003, porém, o governo voltou a intervir no setor, a fim de evitar o excesso de oferta. Sob a justificativa de formar empresas mais sólidas, o Estado favoreceu a concentração de mercado, que já não contava mais com a falida Transbrasil. Nesse cenário, a aquisição da VARIG pela GOL é precedida da quebra da VASP. Dessa forma, em que pese o surgimento de novas companhias nos últimos anos, como Azul e Avianca, o setor da aviação civil brasileira ainda se mostra significativamente concentrado, já que TAM e GOL detém aproximadamente 75% do market share doméstico, contribuindo bastante para esse cenário a forte regulamentação ainda vigente.